我国环境监理制度建设现状及建议

时间:2015/11/24 | 作者: | 分类:建筑随笔 | 浏览:118 ℃ | 发表评论
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我国环境监理工作起步于20世纪90年代。伴随我国环保事业的不断发展和进步,环境管理部门对建设项目的管理逐渐规范,形成了环境影响评价制度和“三同时”制度,但由于环境管理部门监管力量有限,环境管理过多倚重于环评和环保验收,对项目建设过程中的环境监管较为薄弱,而恰恰这一阶段产生的环境问题,尤其是生态破坏较为突出,并且有许多不可逆的生态影响。在此背景下,全过程环境监管被逐步提上日程。环保部门通过借鉴工程监理的理念,开启了引入第三方对建设项目施工期进行环境监理的探索之路。

监理如何处理与施工单位的关系

环境监理制度建设概况

我国环境监理工作经历了20年的发展历程,近10年来得到快速发展,这一过程的主要成果是环境监理制度的建设和完善。随着环境监理制度的建立与完善,环境监理工作发展迅速,已成为我国环境咨询服务业的重要组成部分。

相关法律法规

到目前为止,我国在国家层面尚未确立环境监理的法律地位;在地方层面,有3个省、自治区已将环境监理纳入地方法规,相关法规如表1所示。山西、江苏、新疆将环境监理纳入地方法规是我国环境监理制度建设的重大突破,对我国环境监理制度建设起到了引领作用。

部门和地方规章

2006年,水利部先后发布了《水利工程建设监理规定》、《水利工程建设监理单位资质管理办法》,明确要求在全国范围内开展水利工程建设环境监理,并作为工程监理的重要组成部分,纳入工程监理管理体系。

2004年,《浙江省建设项目环境保护管理办法》提出,“对可能造成重大环境影响的建设项目,推行环境监理制度,由建设单位委托具有环境工程监理资质的单位对建设项目施工中落实环境保护措施进行技术监督”。2011年,修订后的《浙江省建设项目环境保护管理办法》正式发布,保留了2004年提出的环境监理制度。

规范性文件

(1)环保部环境监理规范性文件

2002年10月,原国家环保总局、原铁道部等6部委联合发布了《关于在重大建设项目中开展工程环境监理试点的通知》,确定对青藏铁路格尔木至拉萨段等13项国家重点工程开展环境监理试点,通知要求这些国家重点工程的建设单位,在施工期间必须委托具备相应资质的第三方单位,对工程环保措施实施情况进行监理。

2012年1月,环境保护部下发了《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》,对环境监理的定位、功能、开展环境监理的建设项目类型等内容进行了明确,标志着我国建设项目环境监理工作进入迅速发展的新阶段。

(2)交通部环境监理规范性文件

2004年,交通部发布了《关于开展交通工程环境监理工作的通知》,明确提出在交通行业内开展环境监理工作,作为工程监理的重要组成部分,纳入工程监理管理体系,并制定了《开展交通工程环境监理工作实施方案》,对交通行业环境监理的组织实施做出了明确规定。

(3)地方环保部门环境监理规范性文件

自2004年起,浙江、山西、陕西、辽宁、江苏、内蒙古、青海等省、自治区地方环境保护主管部门相继出台了一系列关于开展环境监理工作的规范性文件。例如,2007年,原辽宁省环境保护局发布了《辽宁省建设项目环境监理管理暂行办法》;2010年,山西省环境保护厅发布了《关于进一步加强建设项目环境工程监理工作的通知》。同时,随着市场对规范环境监理要求的不断提升,许多省份陆续出台了有关环境监理资质管理的要求。2011年,江苏省环境保护厅发布了《关于申请江苏省建设项目环境监理单位资质及其工作范围有关事情的通知》,陕西省环境保护厅发布了《陕西省建设项目环境监理暂行规定》,青海省环境保护厅发布了《青海省建设项目环境监理管理办法(修订)》,相关文件对环境监理机构的资质和从业人员的资格提出了明确要求。

环境监理制度现存问题

经过20年的努力,虽然我国环境监理制度建设取得了一些成绩,但由于各方认识不尽相同,总体进展缓慢,存在以下亟待解决的问题:

法律定位模糊,制度建设不够完善

环境监理工作开展20年来,国家、地方环保行政主管部门及相关部委做了大量推动工作,尤其是在部分省、自治区、直辖市开展了一系列卓有成效的试点工作,山西、江苏和新疆先后在相关地方法规中明确了环境监理的法律地位,但在国家层面,尚未确立环境监理的法律地位。主要原因是环保部门内部及相关部门对环境监理的定位存在分歧,主要分歧是环境监理有无必要从工程监理中独立出来。目前,交通和水利行业明确将环境监理作为工程监理的一部分,工程监理人员通过环境保护专业培训后,承担环境监理任务;也有部分省份已将环境监理从工程监理中独立出来,由单独的第三方环境监理单位承担环境监理工作。在环境监理的发展过程中,有关环境监理管理模式的争议一直存在,这些分歧导致环境监理定位模糊、从业者法律地位不明确。

技术规范滞后,专业化体现不充分

监理是一种过程管理,与工程结合非常紧密。环境监理需要一整套适应工程自身规律的管理制度、方法,同时又符合环境保护的专业特点,能够提供环境保护专业化服务。但到目前为止,环境监理尚未形成符合环境保护工作特点的环境监理技术规范,环境监理的程序、制度、方法、内容基本照搬工程监理模式。目前,环境监理涉及范围比较宽泛,面面俱到,甚至包含很多工程监理的内容,未体现出环境监理的专业化。工程监理涉及工程的质量、进度、投资,范围更加宽泛,环境监理仅涉及与工程相关的环境保护工作,尤其应重点关注自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区、生态脆弱区、重要湿地、野生动植物栖息地等特殊环境保护目标及特殊环保要求。环境监理的任务是当建设项目涉及上述环境敏感区及特殊环保要求时,明确指导建设单位和施工单位应该如何处理。如果环境监理简单套用工程监理模式,从效率和效果方面都难以突显其专业性。

资质管理不一,市场准入差异较大

环境监理目前仍处于试点阶段,各地、各行业对从事环境监理业务单位的管理存在地域、行业差异,部分省份要求建设项目环境监理从业机构需具备建设项目环境影响评价资质,由省级环境保护行政主管部门对其工程环境监理资质统一审核认定,并进行工作指导和管理;部分省份要求建设项目环境监理从业机构需具有建设行政主管部门颁发的工程监理资质证书,其工作由环保和建设行政主管部门共同组织管
理;交通和水利行业明确规定,从事环境监理的机构应具备工程监理资质并经过环境保护业务培训,其工作的组织管理由各级交通、水利主管部门负责。市场准入的差异导致环境监理人员的环保专业技术水平参差不齐,在环境监理过程中提供的专业化服务差异较大。

有效监管不足,政策落实不够深入

近年来,随着环境监理逐渐受到重视,大量建设项目环评审批文件要求业主开展施工期环境监理,并将其作为项目试生产和竣工环保验收的前置条件。但在实际操作过程中,多数建设项目并未按批文要求及时开展环境监理,到了试生产和验收阶段,为满足环评批复要求,补做环境监理。环境监理是一种过程管理工作,工程结束后,施工过程中产生的环境影响已经发生,隐蔽工程已经完成且不可复原,补办环境监理对于减少施工期环境影响毫无意义,只是在形式上完成了一项程序,对环境监理工作的推进带来了负面影响。这种现象的蔓延有两个原因:一是有些环境监理工作未能真正发挥应有的作用,导致建设单位对环境监理产生偏见;二是管理部门对建设项目环境监理缺乏有效的监管。

环境监理制度完善建议

环境监理在不同的历史阶段取得了相应的成果,在新的历史时期,应结合新的形势,探索一条适应新要求的环境监理发展之路。

制定完善规章,加快环境监理制度建设

在当前简政放权、去行政化的大背景下,在国家层面确立环境监理的法律地位尚有困难,但环境保护主管部门可以通过制定和完善部门规章,引导环境监理尽快由行政推动为主向企业自主需求方向转换。2015年,新环保法已经开始实施,业主的建设行为受到的法律约束越来越刚性,业主的自我约束意识也会越来越强,为避免触碰红线,业主对专业化、全过程的环境保护咨询服务的需求将不断增强。环境监理作为全过程环境管理的一项重要手段,其市场需求也会不断扩大。因此,各级环境保护主管部门应坚定信心,继续科学、持续地推进环境监理的有效开展。

加强部门协商,推进环境监理健康发展

在推进环境监理的过程中,环境保护主管部门应主动与其他相关部门加强协商沟通,争取其他相关管理部门的理解和支持,应在现有的法律框架下,与其他相关部门通力协作,以求实创新的态度,主动寻求确立环境监理法律地位的突破,共同确立环境监理市场准入条件。例如,可以考虑与住建部门合作,暂时将环境监理纳入工程监理中,作为其中一项重要工作,环境监理单位作为工程监理的一个分支,独立开展工作。

规范监理技术,探索专业化的服务方向

目前,环境监理工作的制度、方法、程序基本沿袭工程监理的模式,并不完全符合环境保护工作的规律,其结果是环境监理模式不能很好地契合环境保护要求。因此,应尽快建立一整套符合环境保护管理要求的有效的环境监理程序和方法,该简化的简化,该突出的突出,充分发挥环保专业优势,提供专业化的环境保护咨询服务。例如,一项500km的线性工程,沿线涉及10处自然保护区、饮用水水源保护区和风景名胜区等特殊环境保护目标。对于该项工程,环境监理的工作重点应放在这10个特殊保护目标上,制定出符合这些特殊保护目标特点和保护要求的监理方案,编制通俗易懂的环境保护手册,将环境保护手册发放给施工人员、工程监理人员,并对其进行简单培训,将环境保护的要求转化为项目参与各方的自觉行为。在此基础上,提供专业化的环境保护服务将事半功倍。而对于施工过程中的一般性环保要求,可以通过对工程监理人员、施工人员进行环保培训来实现环境管理。总之,环境监理不要面面俱到,要突出重点,注重专业化。

明确提前介入,突出设计阶段监理作用

我国涉及建设项目管理的相关法律法规,要求环境影响评价在项目的可研阶段完成。但在工程实践中,到了设计阶段(包括施工阶段),项目的建设内容、规模、选址选线、环保措施等或多或少会发生一定程度的调整。调整发生后,建设项目对环境的影响较环评阶段的建设方案会发生变化,甚至是涉及自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区等重要环境保护目标的重大变化。在这种情况下,如果设计单位没有认真研读环评报告书及批复文件,或缺乏专业环境保护知识,会出现明显不符合环保要求的设计方案,如果按照这一设计方案开展建设工作,会带来不可逆的环境影响。因此,项目设计阶段的环境监理需提前介入,将环境保护理念提前渗透到设计中,对环境影响的减缓会起到事半功倍的作用,也是环境监理发挥专业化特点、构建自身特色的突破口。