强制监理到底是好是坏?中国式监理还有前途吗?

时间:2016/03/02 | 作者: | 分类:政策解读 | 浏览:685 ℃ | 发表评论

工程监理

工程监理制与项目法人负责制、招投标制、合同制,构成了具有中国特色的建设工程四大基本管理制度体系,实现了与国际准则的成功接轨,开启了我国建设工程管理体制变革的新时期。实行监理制度不仅在控制施工质量、监督安全生产、内外组织协调、推行信息化管理等方面发挥了重要作用,而且在规范参建各方主体建设行为上也颇获成效。监理制度已覆盖除港澳台之外的全国所有省区和专业工程领域,创建了大批名牌监理工程项目,不少实力雄厚的监理企业成功跻身国际市场。为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,我国政府将进一步转变和正确履行政职能;强制监理要不要继续实行顿时成为有关各方关注的“焦点”问题。深化改革新形势下强制监理到底是好是坏?又该何去何从?

强制监理的过渡性质:强制监理是管理体制改革早期采取的辅助性、过渡性手段。由于当时市场尚不够成熟完善,改革需要借助行政措施强势推进。随着经济发展和市场化水平进一步提高,强制监理将不可避免地将呈现范围缩小、力度消减、逐步脱离之势;最终回归市场,由市场机制决定和调节工程监理。但随着建设单位和社会发展对工程管理服务水平的要求越来越高,建设监理长期停留在施工阶段已不能适应改革发展的新形势。一些监理企业的确存在轻视自身建设、违规操作承揽项目、恶性循环式竞争、服务质量不尽人意、企业同质化严重等问题。与此同时,工程业主行为不规范、政府监管不到位、监理法规某些方面不够完善等长期存在的问题;都需要通过大刀阔斧地深化改革加以解决。

新形势下强制监理的尴尬境地

(1)维持现有强制监理范围 :不仅不利于行政管理体制改革深化;一些阻碍监理企业健康发展的体制、机制性问题也难以突破;业内长期形成的思维定势和“惰性”依赖心理无法摆脱;很难激发和建立监理企业自我完善、适应市场变化的内生机制;不利于整个监理行业走出低谷

(2)全面取消监理的强制性:完全由市场决定是否监理显然条件尚不成熟。这是由于业主对工程监理的认同感有待提升;市场对第三方专业管理的实质性需求尚欠火候;多数业主并并不具备自行管理工程的条件和能力;监理行业目前的管理水平和服务层次也难以满足市场日益增长的需求等。

新形势下强制监理陷入尴尬境地,对于维持和取消各有争议。但就目前情况,全面取消强制监理尚不可行。

为什么全面取消强制监理尚不可行?强制监理的意义何在?

(1)工程监理的实质性需求尚未形成市场主流:实行强制监理,目的之一在于促使建设单位更新观念,提高管理水平、增强安全质量意识。由“被动实行”监理向“主动要求”监理过渡创造条件。 20多年来,广大工程业主所以能够接纳、配合监理,既是强制性法规的支撑,也有他们认识上的进步;但总体上业主对专业化工程管理自发的、实质性的需求还没有形成市场主流。

(2) 监理企业得到长足发展但并未“羽翼丰满”:推行强制监理的另一个重要意义,在于为监理企业自我建设、自我完善、自我发展赢得时间和空间。监理企业多年来虽然迅速发展,但总体上远未“羽翼丰满”,无论服务层次、人才队伍、管理手段、经营效益、专业化水平等方面都存在较多差距,尤其欠缺满足市场、驾驭市场足够的软、硬实力,难以在市场经济的大海中劈波斩浪、杨帆远航。

(3)当年设计的建设监理初衷远未实现:《建设工程监理规范》重申,建设监理在施工阶段要对“建设工程质量、进度、造价进行控制,对合同、信息进行管理,对工程建设相关方的关系进行协调,并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动”;并可“按照建设工程监理合同约定,在建设工程勘察、设计、保修等阶段“提供服务。监理制度实行以来,绝大部分监理单位仅仅是施工阶段监理;在施工监理中也主要是质量控制和安全生产监督;既没有对施工阶段的工程造价、工程进度和建设合同实行实质性的监督与控制,也没有普遍实行建设项目全过程、全方位的系统化管理。强制监理的目标未能实现却全面取消强制监理,难以摆脱自相矛盾和缺乏后续措施之嫌。

(4)取消强制监理将致有效的施工监理模式“断裂”: 交出一项合格的实体工程,是建设项目全程运作的终极目标,它最终产生于科学规范的施工现场。目前以施工阶段为主的监理模式,是长期形成的一整套日渐成熟的现场作业全程监控体系:包括项目监理的组织架构、控制手段、监管流程、操作规范、信息集散、协调方法等。探出了一条业主、监理、施工三方联动、相互制约、各尽其责的路子,积累了较为丰富的现场管控经验。监理在施工阶段发挥的重要作用,无论是业主单位自行管理、承包单位内控管理,还是政府部门监督管理等形式都无法取代的。

建设监理的“必须性”和“强制性”赫然写入《建筑法》,明确规定:“国家推行建设工程监理制度,国务院可以规定实行强制监理的建筑工程范围”。强制监理制度引领建设各方主体,以极大的勇气走出一条“先实践、后认识”的路子,较之“先认识、后实践”的途径具有更大的主动性和优越性。但随着建设单位和社会发展对工程管理服务水平的要求越来越高,建设监理长期停留在施工阶段已不能适应改革发展的新形势。一些监理企业的确存在轻视自身建设、违规操作承揽项目、恶性循环式竞争、服务质量不尽人意、企业同质化严重等问题。与此同时,工程业主行为不规范、政府监管不到位、监理法规某些方面不够完善等长期存在的问题;都需要通过大刀阔斧地深化改革加以解决。

强制监理在市场化环境中争议重重,我们固然不能走两个极端。在深化改革的新形势下,适度调整强制监理工程范围才不失为正确选项。首先强制范围收缩,将产生釜底抽薪、刺激进步、考验市场的作用;其次一些建设单位将面临是否委托监理、如何管理工程和提升自管能力的选择,从而探索新的管理机制、创造新的管理模式、开发新的管理资源;再是监理企业可能失去部分市场难以生存而自强思变,有利于打破监理服务长期低端徘徊、发展迟滞的沉闷局面,引导监理行业对内强化素质建设、对外拓宽服务领域、探索新的发展方式。

完全取消强制监理,对于虽经20多年磨砺、但仍在稚嫩阶段、抗风险能力有限的监理行业来说,无异于被推向“硬着陆”的边缘;遭受巨大的甚至致命性冲击,大量监理企业可能被淘汰;数十万监理从业人员将面临失业;建立在强制监理基础上的几乎所有监理法规、部门规章、规范性文件,将面临重新修改或难以执行的尴尬。适度调整强制监理范围才是新形势下理智的选择!无谓的抱怨或一成不变的支持都不利于监理行业的正常发展,而如何去进行适度地调整,才是至关重要的!!



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