在计划经济时代，工程造价是没有利润的成本价格，施工单位没有能力承受经济风险，因此，国家只能采用按实结算制度。例如挖土方，如果施工单位没有挖土机，就只能按“人工挖土方”计算造价，如果施工单位有挖土机，就可以按“挖土机挖土方”计算造价。国家还制定了预算定额，作为工程计价的标准。
在按实结算制度下，工程造价取决于施工单位实际采用的施工方案。工程开工前，建设双方需要进行施工方案会审，改进和完善施工方案，以求达到尽可能经济合理的水平。当时，人们的政治思想觉悟比较高，在国家利益面前，每个人都会牺牲个人和小集体的利益，所以，施工方案一般都会得到优化，从而节省了国家基建投资。另一方面，如果施工方案不合理造成国家基建投资的浪费，不但是一个经济问题，而且还可能是一个政治问题，甚至有可能是“破坏社会主义建设”的罪行。
以基础土方工程为例。对于天然地基的多层建筑工程，基础土方工程的施工方案主要有两种：挖基槽方案和大开挖方案。前者土方开挖量小，土方工程造价低，但基础工程的施工难度较大；后者土方开挖量大，土方工程造价高，但基础工程施工比较方便。
问题是，预算定额并没有考虑施工难度问题，无论采用什么开挖方案，砖石基础和砼基础的预算定额价格都是一模一样的。但事实上，在一米多宽的机槽内进行工程施工，施工效率较低，成本相对较高，而在十几米至几十米宽的大开挖基坑内进行基础工程施工，施工效率较高，成本相对较低。对施工单位来说，这两种开挖方案的经济效益并不相同。
在按实结算制度下，大开挖方案增加的土方工程成本将由建设单位如数支付，而在平整的大开挖基坑底部进行基础工程施工，施工单位自己反而可以节省成本和提高经济效益，所以，对施工单位来说，大开挖方案是比较理想的方案。但是，在为“国家建设无私贡献”的最高目标之下，只要有可能，施工单位就一定会主动提出挖基槽方案。特别是一些多层混合结构住宅，由于房间开间尺寸较小，两条平行基槽之间剩下的土体往往不足一米宽，基础工程施工相当困难，但是，许多施工单位仍然坚持挖基槽方案，宁可将困难留给自己，也要千方百计为国家节省每一分钱。而且，如果企业出现了亏损，国家也会给以财政补贴，企业并没有后顾之忧。
